監(jiān)察體制改革，從試點方案的提出到最高國家權力機關出臺授權法律，動作迅速。監(jiān)察體制改革，其核心就是將檢察機關的職務犯罪偵查權轉隸至新組建的監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會由原行政監(jiān)察部門、人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合而成，黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公。監(jiān)察委員會作為一項對國家權力尤其是職務犯罪偵查權的重新配置與調整的重大制度改革，勢必會對司法生態(tài)產(chǎn)生不可忽視的影響。檢察機關堅決擁護監(jiān)察體制改革的同時，須重新認真思考如何重構、完善中國特色的法律監(jiān)督理論，探索對監(jiān)察委員會、法院、公安、監(jiān)所等國家機關更有力的法律監(jiān)督措施，增強監(jiān)督權威性和實效性，切實維護檢察機關的法律監(jiān)督地位，實現(xiàn)作為法律監(jiān)督機關的人民檢察院與監(jiān)察委員會、公安機關、法院、監(jiān)所等國家機關的相互制衡。

一、建立檢察令狀制度，彌補監(jiān)督手段乏力弊端

檢察機關的法律監(jiān)督權是人民檢察院根據(jù)憲法和有關法律規(guī)定，通過參與刑事、民事、行政訴訟等活動，對有關機關和人員的行為是否合法實行的專門監(jiān)督。在體制改革之前，檢察機關法律監(jiān)督的手段主要有：開展立案監(jiān)督主要以糾正違法通知書的形式，監(jiān)督偵查機關糾正應當立案而不立案或不應當立案而立案的情形;開展偵查活動監(jiān)督主要以不批捕、不起訴、追加逮捕、追加起訴、糾正違法等形式監(jiān)督偵查機關糾正偵查違法活動;開展審判監(jiān)督主要以抗訴、糾正違法通知書、再審檢察建議等形式監(jiān)督法院糾正確有錯誤的判決、裁定及違法行為;開展刑事執(zhí)行監(jiān)督主要以糾正違法通知書的形式監(jiān)督監(jiān)獄、看守所等部門糾正刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的違法行為;在懲治職務犯罪行為時，主要是通過履行職務犯罪偵查權，依法追究嚴重違法構成職務犯罪的國家工作人員的刑事責任。簡言之，其手段主要有五種：即職務犯罪偵查、批準和決定逮捕、提起公訴和抗訴、發(fā)出糾正違法通知書、提出檢察建議。

在目前的監(jiān)督手段下，除職務犯罪偵查、批準和決定逮捕、提起公訴和抗訴必然引起一定的法律程序后果，而適用范圍較廣的糾正違法通知書、提出檢察建議這兩種監(jiān)督手段都因缺乏一定的法律強制性和執(zhí)行力，在實踐中難以有效發(fā)揮法律監(jiān)督作用而飽受詬病。以糾正違法通知書為例，現(xiàn)行法律既沒有規(guī)定被監(jiān)督機關必須根據(jù)檢察機關發(fā)出的糾正違法通知書糾正違法行為，也沒有規(guī)定被監(jiān)督機關不糾正違法承擔什么法律責任。檢察機關提出糾正違法意見后，能夠引起什么樣的程序后果，法律也沒有明確規(guī)定。糾正違法通知書、檢察建議書、立案通知書等因缺乏令狀特點，不能直觀而明確地體現(xiàn)法律監(jiān)督權的性質及特點。在目前法制體系下，監(jiān)督的效力尚且如此，在失去職務犯罪偵查權這種剛性的監(jiān)督權及威懾力后，檢察機關的其他監(jiān)督權要達到一定的效果更是不易。如果法律監(jiān)督權也具有命令性的令狀那樣的強制力，法律監(jiān)督權在司法實踐中疲軟乏力難題將得到緩解。因此，可探索建立具有中國特色的檢察令狀制度，以彌補檢察建議和糾正違法通知書軟弱無力之弊端。

所謂檢察令狀制度，是指人民檢察院在依法對偵查、審判等機關行使法律監(jiān)督權時，發(fā)現(xiàn)其有嚴重違法活動需要糾正、應當立案或者要求說明立案理由時，發(fā)出的具有強制執(zhí)行力且必須執(zhí)行的檢察法律文書。檢察令狀主要適用于人民檢察院的法律監(jiān)督領域，即包括人民檢察院的偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督和民事行政審判監(jiān)督等內容。檢察令狀主要包括糾正違法行為令、立案令、說明立案理由令、督促令。糾正違法行為令是指人民檢察院在偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等法律監(jiān)督活動中，發(fā)現(xiàn)公安機關、人民法院等機關存在嚴重違法行為，向其發(fā)出糾正違法行為的令狀，它用于替代糾正違法通知書。說明立案理由令和立案令主要適用于立案監(jiān)督，人民檢察院認為偵查機關不立案理由不能成立的，應當向偵查機關發(fā)出立案令，偵查機關接到立案令后應當立即立案。督促令主要適用于目前人民檢察院應當發(fā)出檢察建議書的情形，人民檢察院在辦案過程中發(fā)現(xiàn)有關單位存在制度與管理等方面的問題與漏洞，可以發(fā)出督促令，督促、命令有關單位及時制定或完善相關規(guī)章制度，強化內部管理，排除滋生犯罪的隱患。檢察令狀作為載明檢察機關法律監(jiān)督意見和決定的法律文書，由承辦檢察官或主辦檢察官提出，經(jīng)檢察長或檢察委員會決定是否簽發(fā)。

檢察令狀的內容應包括命令內容、法律效果及相關救濟權。檢察令狀載明的命令內容依照檢察令狀種類的不同而不同，如糾正違法行為令的內容就是人民檢察院對公安機關、審判機關、監(jiān)察委員會等機關提出的需要糾正的違法行為。立案令的內容是人民檢察院認為公安機關、監(jiān)察委員會不立案理由不充分，命令公安機關、監(jiān)察委員會立案。命令內容應突出檢察令狀的法律性、說理性、正當程序性。法律性即要求檢察令狀必須詳細說明被監(jiān)督機關違法的事實和觸犯法律的具體條款;說理性即要求檢察令狀必須保持內容的針對性、論證的嚴密性和可行性而具有說服力;正當程序性即要求檢察令狀的簽發(fā)必須遵循正當程序的要求。檢察令狀應載明不履行檢察令狀的法律后果和需要承擔的責任，以體現(xiàn)檢察令狀的不可違抗性。法律還應明確規(guī)定，檢察令狀一經(jīng)發(fā)出，被監(jiān)督機關必須無條件服從執(zhí)行，對檢察令狀有異議的，可以申請復議，但復議期間不得停止執(zhí)行。檢察令狀還應規(guī)定不服檢察令狀申請復議的途徑和方式，為被監(jiān)督者提供一個獲得救濟的機會，這也是法律正當程序的內在要求。

檢察令狀雖然改變檢察建議書、糾正違法行為通知書等檢察法律文書法律監(jiān)督行為乏力、疲軟等現(xiàn)象，但如果缺乏法律保障制度，法律監(jiān)督權乏力的現(xiàn)象并不能得到有效的改變。因此，建議通過法律手段，賦予檢察機關懲治違背或不履行檢察令狀行為的權力。

二、明確對偵查的引導指揮權，提升檢察監(jiān)督實效

多年來，偵查監(jiān)督和公訴職能被視為和反貪職能一樣重要的檢察職能。但這兩項職能一直處在被動辦案的階段，偵查監(jiān)督和公訴職能未完全履行到位。如何推動檢察機關監(jiān)督能力，關鍵在于在行使偵查監(jiān)督和公訴核心職能的逮捕權和公訴權時，對偵查、調查機關偵查、調查活動的引導和指揮。偵查是為了查明犯罪事實、抓獲犯罪嫌疑人而進行的專門調查工作和采用有關強制性措施的活動。而偵查所需查明的是歷史事實，是一種不可重復的事實，偵查的常態(tài)往往是首先假定某一事實而后圍繞假定收集證據(jù)進行證明。所以偵查帶有強烈的主觀傾向性，而且具有強制性和隱蔽性的特點，其行使通常以限制或干預公民權利為前提。因此，處于強勢地位的偵查權容易被濫用，而對人權造成嚴重侵害。如非法刑拘、超期羈押、變相羈押、刑訊逼供、違法扣押、查封、誘供、騙供、非法取證等等。偵查權在運行過程中存在著被濫用的危險和現(xiàn)實，致使檢察機關公訴權不能有效行使。因此，應明確檢察機關在審查批捕、審查起訴階段對監(jiān)察委員會、公安機關刑事偵查的引導指揮權，實現(xiàn)同步監(jiān)督，以充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職責。

偵查權的引導和指揮一方面能及時監(jiān)督并糾正偵查機關在收集、固定、完善證據(jù)等偵查行為中存在的不合理或違法行為，另一方可以保障公訴權的有效行使，保障犯罪嫌疑人的合法權益。檢察機關作為行使公訴權的唯一機關，必須通過一定的刑事訴訟構造來實現(xiàn)刑事公訴權的功能。我國現(xiàn)行“流水線式”的刑事訴訟構造，由于自身存在的種種缺陷，不能保證充分發(fā)揮公訴權的職能。通過檢察引導偵查，使審判前程序成為一個整體，做到起訴是中心，偵查服從起訴，真正建立起以“審判為中心”的三角形訴訟構造。這樣才能保證檢察機關在刑事訴訟中恰如其分的位置，通過合法正當?shù)膫刹槌绦蚣皶r充分地收集定罪證據(jù)，使檢察機關在刑事訴訟中穩(wěn)操勝券。

公訴權從法律上約束偵查權，監(jiān)督偵查機關在法律許可的范圍內活動。偵查權的指揮、引導標志著偵查監(jiān)督、公訴工作由事后、靜態(tài)監(jiān)督轉變?yōu)橥?、動態(tài)監(jiān)督，這一職能的強化有利于提升偵查機關偵查水平，推動檢察機關監(jiān)督能力的提升。

三、保留檢察機關機動偵查權，增強法律監(jiān)督剛性

檢察機關的機動偵查權,是檢察機關在履行法律監(jiān)督職能過程中因情勢所需,依法自由裁量而行使的偵查權。賦與檢察機關機動偵查權,是增強法律監(jiān)督剛性,維護司法公正的客觀需要。

根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，人民檢察院是依法享有刑事偵查權的國家法律監(jiān)督機關，其中包括機動立案偵查權，即“對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查”。刑事訴訟法對檢察機關機動偵查權嚴格限制，使身為國家法律監(jiān)督機關的人民檢察院對很多特殊案件的靈活處理失去法律依據(jù)，不利于國家追訴權的行使。而在國家監(jiān)察委員會對公職人員的立案偵查權整體接管后，該機動偵查權是否會面臨喪失也不得而知。

根據(jù)我國刑訴法的規(guī)定，偵查活動的啟動必須經(jīng)過立案決定。賦予檢察機關靈活的機動偵查權，從立案監(jiān)督的角度考慮，無疑是對付目前偵查機關有案不立、以罰代刑情況監(jiān)督乏力的有力武器。我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，立案監(jiān)督自然也是訴訟監(jiān)督的重要內容，主要包括兩方面：一是對不應立案而立案的監(jiān)督，可以通過審查批捕或審查起訴程序作出不批捕決定或不起訴決定予以糾正。二是對應立案而不立案的監(jiān)督，而這方面的檢察監(jiān)督則比較乏力。《刑事訴訟法》第八十七條規(guī)定：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。”實踐中，公安機關對屬于自己立案管轄的案件，擁有幾乎不受限制的立案權，并且立案后發(fā)現(xiàn)具有依法不應追究刑事責任的情形時可以撤銷案件。如果公安機關接到檢察機關的立案通知拒不執(zhí)行，或表面上勉強接受建議卻消極偵查，如何處理，法律并沒有有效措施，容易輕縱犯罪。在體制改革新形勢下，應賦予檢察機關較大的機動偵查權，檢察機關在公安機關、監(jiān)察委員會出現(xiàn)以罰代刑而不立案或拖延立案，發(fā)出糾正通知仍然沒有立案的情況下，就可以直接立案偵查，實現(xiàn)國家的追訴權。這樣可以改變檢察機關在立案監(jiān)督中“動口不動手”的局面，使立案監(jiān)督落到實處，同時就檢察機關肩負的懲治犯罪的任務而言，機動偵查權也是對公安機關、監(jiān)察委員會偵查力量的補充。當然，機動偵查權也有一定的范圍限制。即只有在掌握一定線索，且偵查機關有罪不究、有案不立的做法受到檢察建議督促仍不糾正或其他特殊情況下才實施這一權力。它是在有關機關不正確、不及時履行權力時才發(fā)揮作用，具有遲延性、條件性，起到監(jiān)督、救濟的作用。

在監(jiān)察體制改革新形勢下，還應增加檢察機關在必要時經(jīng)特定程序，對監(jiān)察委員會、公安機關、法院、監(jiān)所等國家機關工作人員瀆職犯罪的偵查權，并可直接對相關人員拒不接受立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督以及拒絕執(zhí)行檢察建議、糾正違法意見等行為決定立案偵查或作出懲戒決定。沒有懲戒權的檢察機關，沒有對司法、刑事執(zhí)法人員瀆職犯罪偵查權，僅僅靠一紙檢察建議或糾正違法通知書是達不到法律監(jiān)督應有的效果。只有適度擴大檢察機關的機動偵查權、保留對司法、刑事執(zhí)法人員瀆職犯罪偵查權、賦予一定懲戒權，進一步加強國家對犯罪的追訴力量，才能更準確的懲治犯罪，維護法律的統(tǒng)一正確實施。

四、發(fā)揮檢察監(jiān)督的主觀能動性，拓展法律監(jiān)督空間

執(zhí)行工作，是我國法治建設的重要工作之一，判而不能執(zhí)，判決成為一紙空文，是多年來法治之痛。近年來，在中央的強力領導下，法院已經(jīng)對執(zhí)行工作傾注大量精力，然而，檢察院的執(zhí)行監(jiān)督更多還停留在對看守所、監(jiān)獄的監(jiān)督，對財產(chǎn)刑和民事執(zhí)行監(jiān)督工作未能擔負起應有的責任。一旦執(zhí)行監(jiān)督完整地開展，檢察業(yè)務的拓展性將有更廣闊的空間。對于檢察機關，如何完成執(zhí)行監(jiān)督，是一項難題，如何在監(jiān)督者的地位履行工作是對檢察官智慧的考驗。

1、將刑事執(zhí)行監(jiān)督的觸角由對看守所、監(jiān)獄的監(jiān)督拓展至對財產(chǎn)刑執(zhí)行活動的監(jiān)督。財產(chǎn)刑執(zhí)行檢察監(jiān)督作為法律監(jiān)督的重要組成部分，在促進財產(chǎn)刑依法執(zhí)行方面發(fā)揮著十分重要的作用。刑事執(zhí)行檢察部門應強化對財產(chǎn)刑的監(jiān)督，與法院加強溝通，主動對接，共同建立財產(chǎn)刑執(zhí)行文書移送備案機制，要求法院刑事審判庭在刑事判決生效后，將判處財產(chǎn)刑案件的執(zhí)行通知書副本連同判決書副本7日內交檢察院備案;法院執(zhí)行局收到財產(chǎn)刑執(zhí)行案件后將《執(zhí)行告知書》副本7日內移送檢察院備案;檢察院刑事執(zhí)行檢察部門建立財產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督工作臺賬，及時反饋相關信息，實現(xiàn)無縫銜接。刑事執(zhí)行檢察部門對未執(zhí)行或未全部執(zhí)行的財產(chǎn)刑案件進行調查，了解未執(zhí)行的原因，并建立相應的財產(chǎn)刑執(zhí)行檢察監(jiān)督臺賬，一旦發(fā)現(xiàn)有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，應及時建議并督促法院予以執(zhí)行。檢察機關應與司法機關、審判機關建立聯(lián)動機制，對刑滿釋放、安置幫教、社區(qū)矯正人員，發(fā)現(xiàn)未履行財產(chǎn)刑且有財產(chǎn)刑執(zhí)行條件的，督促其履行財產(chǎn)刑義務;對拒不履行的，應當及時建議并督促法院予以強制執(zhí)行。

2、賦予檢察機關對財產(chǎn)刑執(zhí)行變更裁定程序的參與權。在我國現(xiàn)行執(zhí)行體系下，罰金刑由作出判決的法院執(zhí)行，實質上是將執(zhí)行權與審判權混同使用。法院既是審判機關，又是罰金刑的執(zhí)行機關，當執(zhí)行中遇到需要變更財產(chǎn)刑時還是裁定主體。這種集審判、適用、執(zhí)行為一體的制度設計，不符合審執(zhí)分離的司法原則，導致違反程序公正和實體公正的情況大量發(fā)生，濫用職權、以錢買刑等違法犯罪行為也隨之產(chǎn)生。因此，無論是從權利制約的原理出發(fā)，還是從我國罰金刑執(zhí)行的實際狀況出發(fā)，賦予檢察機關在財產(chǎn)刑執(zhí)行變更過程中以監(jiān)督者的身份享有變更程序的參與權，無論事前的程序啟動權還是事后的監(jiān)督權，都是非常必要的。

3、完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制，不斷提高民事案件執(zhí)行監(jiān)督能力。作為確保當事人勝訴后合法權益能夠及時兌現(xiàn)的司法制度,民事執(zhí)行一直被譽為公平正義的最后屏障,其對公平正義的最終實現(xiàn)有著重要的兜底保障作用。然而,囿于多種因素的掣肘,民事執(zhí)行中的不作為、消極執(zhí)行等違法情形并不鮮見,不但損害申請執(zhí)行人的合法權益,加劇執(zhí)行難,而且也嚴重損害司法權威,玷污公平正義。檢察機關對違法執(zhí)行行為的監(jiān)督在法院和檢察院相互制約以及監(jiān)督機制尚不完善的情況下,難以有效的進行實質性監(jiān)督。讓檢察機關啟動法律監(jiān)督程序,對民事執(zhí)行中的違法執(zhí)行行為予以監(jiān)督,無疑是規(guī)范民事執(zhí)行活動的必然選擇。在此背景下,“兩高”堅持問題導向，于2016年12月聯(lián)合發(fā)布《最高人民法院、最高人民檢察院關于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》,對民事執(zhí)行中的違法情形予以全面監(jiān)督,對確保民事執(zhí)行活動的公開透明和公平正義的實現(xiàn),可謂意義重大。對當事人、利害關系人、案外人申請檢察機關監(jiān)督違法執(zhí)行的受理時限、程序、標準以及實施監(jiān)督的方式作出明確規(guī)定,既解決了檢察機關對違法執(zhí)行行為監(jiān)督的程序啟動問題,又解決了如何監(jiān)督的司法實務問題,為規(guī)范民事執(zhí)行活動設計了完善嚴密的法律監(jiān)督機制,對杜絕違法執(zhí)行將起到良好的推動作用,從而真正形成依法執(zhí)行和公平正義最終實現(xiàn)的良性循環(huán)。檢察機關應以此為契機，充分發(fā)揮主觀能動性，扎實推進民事執(zhí)行檢察監(jiān)督。

相關關鍵詞： 檢察監(jiān)督 形勢 措施